Brasil só conseguiu implantar seguro-desemprego há 40 anos, após fim da ditadura
Há exatos 40 anos, o presidente José Sarney lançou o primeiro grande pacote de combate à inflação da história do Brasil. O Plano Cruzado, entre outras medidas, determinou o congelamento do preço de todas as mercadorias, serviços e tarifas. Em cadeia nacional de rádio e TV, o presidente pediu à população — os “fiscais do Sarney” — que denunciasse os comerciantes que aumentassem os preços. Meses depois, porém, a inflação já estaria de novo fora de controle.
Apesar disso, não se pode dizer que o Plano Cruzado foi um fracasso total. Uma criação menos lembrada do pacote econômico teve sucesso e existe até hoje: o seguro-desemprego, estabelecido pelo mesmo Decreto-Lei 2.284, de 10 de março de 1986.
Até então, os trabalhadores despedidos sem justa causa não tinham direito a nenhum tipo de auxílio, a não ser o resgate de sua reserva no Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). No Plano Cruzado, passaram a contar com o seguro-desemprego, um benefício pago mensalmente de forma temporária, enquanto se busca um novo trabalho.
À semelhança das atuais medidas provisórias, o decreto-lei de 1986 passou a valer imediatamente, mas só entrou em definitivo na legislação após ser votado pelo Congresso Nacional. Os senadores e deputados o aprovaram em 17 de abril.
Documentos da época guardados no Arquivo do Senado, em Brasília, mostram como os parlamentares encararam a novidade. O senador Lourival Batista (PFL-SE) afirmou que, em apenas um ano de governo, Sarney já havia feito as “mais sérias e profundas transformações” da história do Brasil republicano.
— Destacamos o congelamento de todos os preços, a extinção da correção monetária generalizada, a substituição do cruzeiro por uma moeda forte e estável, o cruzado, a punição dos especuladores e a criação do seguro-desemprego. Não precisaria acrescentar nada mais ao elenco de iniciativas do presidente José Sarney. Os jornais, as emissoras de rádio e as estações de TV aí estão com um noticiário torrencial e esclarecedor que o nosso povo vem aplaudindo com impressionante entusiasmo — discursou Batista poucos dias após o lançamento do Plano Cruzado.
Num tom menos apaixonado, o senador Alfredo Campos (PMDB-MG) avaliou:
— O Plano de Estabilização da Economia vem atender a algumas antigas reivindicações de classe trabalhadora, como o congelamento de preços, a escala móvel de salários e o seguro-desemprego. Este último, se bem que de alcance e duração ainda limitados, constitui avanço inegável se comparado à situação presente e ponto de partida para uma legislação futura mais abrangente.
Não houve apenas aplausos. O senador César Cals (PDS-CE) criticou o decreto-lei por não levar o seguro-desemprego aos trabalhadores rurais. Ele pediu:
— O Congresso não pode consolidar essa injustiça. Faço um apelo ao presidente da República que revise o artigo que exige que o trabalhador, para usufruir do seguro-desemprego, tenha recolhido à Previdência Social durante 36 meses nos quatro anos anteriores. Os trabalhadores rurais não fazem isso. Até mesmo os que têm registro na carteira profissional estão excluídos, pois, no atual sistema previdenciário rural, o empregado não contribui pessoalmente, ao contrário do que acontece com os trabalhadores urbanos. Somente os empregadores pagam ao Funrural [Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural, que financia a aposentadoria de quem trabalha no campo].
O senador Amir Gaudêncio (PFL-PB) avaliou que o seguro-desemprego seria particularmente importante para os camponeses do Nordeste:
— O seguro-desemprego, criado para proteger o operário urbano, precisa ser estendido ao trabalhador rural, principalmente para enfrentar as épocas de seca e acabar com aqueles campos de concentração que são as frentes de emergência.
Também chamadas de frentes de trabalho, essas ações do governo foram criadas na década de 1930 para empregar nordestinos nos períodos de seca, oferecendo uma renda mínima em troca de serviços públicos. Envolviam não apenas tarefas úteis, como abrir estradas e construir açudes e poços, mas também trabalhos inúteis, como quebrar pedra, cavar valas e transportar areia de um lugar para outro, apenas para justificar os pagamentos, manter os trabalhadores ocupados e evitar revoltas sociais.
— As frentes de emergência mais humilham do que beneficiam. O seguro-desemprego deve proteger também o trabalhador rural para que ele nunca mais seja explorado por políticos inescrupulosos como um benefício. Frente de emergência não é benefício, é esmola. E esmola não dignifica ninguém — acrescentou Gaudêncio.
A implantação do seguro-desemprego no Brasil, em 1986, foi tardia. Países industrializados deram esse passo muito antes, como a Grã-Bretanha, em 1911, a Alemanha, em 1927, e os Estados Unidos, em 1935. Os alemães foram movidos pela crise gerada pela derrota na Primeira Guerra Mundial (1914-1918). Os americanos, em razão da Grande Depressão (1929).
Na América Latina, o Chile foi o pioneiro, em 1937, seguido pelo Uruguai, que criou um sistema limitado em 1944 e o ampliou em 1958.
O seguro-desemprego chegou tarde ao Brasil até mesmo para os padrões nacionais. Fazia décadas que outros direitos básicos já estavam na legislação trabalhista, como a indenização por acidente de trabalho, desde 1919, e as férias remuneradas, desde 1925.
O país ficou para trás por uma série de razões. Uma delas foi a existência da estabilidade no emprego, prevista em 1943 na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que dificultava a demissão dos funcionários mais antigos. Após dez anos na mesma empresa, os empregados da iniciativa privada ganhavam estabilidade e não podiam mais ser mandados embora sem justa causa — um direito parecido com o que os servidores públicos têm hoje.
Outra razão foi o FGTS, criado em 1966 para substituir a estabilidade decenal. O fundo é uma espécie de poupança custeada pelos patrões, que faz depósitos mensais na conta de cada empregado. Caso sejam demitidos sem justa causa, os trabalhadores podem sacar o valor depositado em suas contas.
Entre 1966 e 1988, os brasileiros puderam optar entre a estabilidade e o FGTS quando eram contratados. Na prática, porém, o que valeu foi basicamente apenas o FGTS, já que grande parte dos patrões se recusou a contratar quem desejasse a estabilidade decenal. Foi a Constituição de 1988 que aboliu a estabilidade e tornou o FGTS compulsório.
Trecho do decreto-lei do Plano Cruzado referente ao seguro-desemprego, com a assinatura do presidente José Sarney (Arquivo do Senado)
Também pesava a interpretação que circulava na época de que o seguro-desemprego estimularia a “acomodação” e a “vagabundagem” dos trabalhadores, que, recebendo dinheiro sem trabalhar, não se sentiriam motivados a buscar um novo emprego. É um argumento parecido com o que hoje se escuta com frequência em relação ao Bolsa Família, programa federal de transferência direta de renda para famílias em situação de pobreza, criado em 2003.
O deputado Jorge Uequed (PMDB-RS) apresentou mais uma razão para a demora. De acordo com ele, o que retardou a criação seguro-desemprego no Brasil foi a “convergência de interesses” do empresariado e do governo.
— Nos períodos de maior crescimento, aproveitam-se do falso argumento oficial de que não cabe o benefício porque a economia atravessa fase de pleno emprego. Isso se proclamou insistentemente na primeira metade dos anos 1970, um corolário [consequência lógica] da visionária tese do milagre [econômico] brasileiro. Nos tempos de recessão, a justificativa passa a ser a falta de recursos para custear o seguro-desemprego. Graças a tal malabarismo retórico, facilitado pelas condições político-institucionais do longo período ditatorial que vitimou a nação em recente passado, a implantação do seguro-desemprego foi sendo sistematicamente postergada — denunciou.
Da acusação feita por Uequed, pode-se deduzir que os empresários temiam que a criação do benefício tornasse as demissões mais onerosas e implicasse desembolsos extras com encargos sobre a folha de pagamento. A ditadura militar, por sua vez, desejava conservar o apoio do empresariado e receava que o seguro-desemprego contradissesse a narrativa do milagre econômico e do pleno emprego.
Na realidade, o seguro-desemprego esteve previsto na Constituição democrática de 1946 e na autoritária de 1967, e a ditadura chegou a baixar decretos-leis regulamentando o preceito constitucional. Em 1965, por exemplo, criou o Fundo de Assistência ao Desempregado, a ser financiado por Estado, patrões e empregados. No ano seguinte, porém, extinguiu a contribuição dos patrões, enfraquecendo o fundo. Em 1974, permitiu que esses recursos tivessem outras destinações que não o apoio aos desempregados. O número de pessoas beneficiadas foi irrisório. Na prática, portanto, o seguro-desemprego existiu apenas na letra da lei.
Em 1986, o ambiente era outro, propício à criação do benefício. O sociólogo Vitor Matheus Oliveira de Menezes, que é pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e estudioso da história do seguro-desemprego, explica:
— O momento da redemocratização foi marcado por uma forte demanda por políticas de bem-estar social. Do ponto de vista econômico, o país lidava com inflação elevada, endividamento externo e greves. A população economicamente ativa crescia, aumentando a pressão sobre o mercado de trabalho. O desemprego passou a ganhar visibilidade como problema público. O movimento sindical, fortalecido no fim da ditadura, entendia que as demissões em massa se tornariam um problema estrutural e que os fundos de greve não eram suficientes para proteger os trabalhadores. Também havia um debate amplo na academia, no Congresso e na imprensa sobre a necessidade de o país oferecer uma proteção mínima aos desempregados.
No Senado, muitos parlamentares entenderam a criação do seguro-desemprego como uma espécie de vacina contra os possíveis efeitos colaterais do Plano Cruzado ou até mesmo contra a eventualidade de o pacote não dar certo e a crise econômica se acentuar ainda mais. O senador Jamil Haddad (PSB-RJ) foi um deles. Ele discursou:
— A inclusão do seguro-desemprego, antiga reivindicação da classe trabalhadora, no pacote foi feita provavelmente em razão de possíveis demissões que ocorreriam em termos de contenção de despesas das empresas que se sentissem atingidas. O desemprego já se iniciou. Hoje li nos jornais a preocupação do ministro do Planejamento, João Sayad, com o início de demissões na rede bancária.
Tabela explicativa do seguro-desemprego publicada nos Anais do Senado em 1986 a pedido do senador Lourival Batista (Arquivo do Senado)
A situação dos bancários foi longamente debatida no Plenário. O senador João Lobo (PFL-PI) relatou denúncias de que o Bradesco planejava demitir um funcionário por dia em cada agência:
— Todos sabemos que o Bradesco tem perto de 2 mil agências. Então haverá a demissão de 2 mil funcionários por dia neste país. Em um mês, teremos 60 mil desempregados, aumentando os cuidados que precisamos ter nesta fase em que se implementam as medidas do governo para a estabilização econômica.
O senador Fábio Lucena (PMDB-AM) acrescentou:
— E quero observar que o Bradesco tem mais agências do que o próprio Banco do Brasil, e o Banco do Brasil até hoje não demitiu nenhum funcionário em consequência das medidas do pacote econômico do presidente José Sarney. Logo, trata-se de um esquema adrede [deliberado], montado e estabelecido com o objetivo claro e evidente de desestabilizar a economia nacional e estimular a insatisfação e o inconformismo da nação.
No entender do senador José Inácio Ferreira (PMDB-ES), os bancos privados reagiram mal à estabilização econômica prometida pelo Plano Cruzado porque vinham obtendo lucros estratosféricos com a inflação descontrolada e a especulação financeira. Ele criticou:
— Estava claro que o setor bancário seria o mais atingido pelo programa. Como agente principal e maior beneficiário da ciranda financeira exasperada pela inflação, era a área que mais se desenvolvia no país. Descrente da segurança monetária do país, o empresariado bancário passou a aplicar seus lucros em bens patrimoniais não sujeitos à evaporação do poder de compra da moeda: imóveis, equipamentos de informática e projetos rurais. Estranho o açodamento com que reagiu à reforma, a ponto de optar por um comportamento tão drástico [as demissões em massa]. Afinal, se foi o setor que mais se beneficiou da inflação e da recessão, também permaneceu em seu poder, intacto, o formidável patrimônio conquistado.
O economista Gibran Teixeira, pesquisador do seguro-desemprego e professor da Universidade Federal do Rio Grande (Furg), afirma que, de fato, o benefício foi criado com o objetivo de minimizar o choque econômico do Plano Cruzado sobre os trabalhadores:
— Na época, entendia-se que uma importante forma de conter a inflação era reduzindo a atividade econômica, o que levaria ao desemprego. O seguro-desemprego, então, acabou sendo moeda de troca dada pelo governo para que o Congresso aprovasse o Plano Cruzado. Esse benefício se mostrou relevante quando o governo Fernando Collor [1990-1992] abriu o mercado para os produtos estrangeiros e, por isso, muitas empresas nacionais, sem fôlego para competir, fizeram grandes demissões ou até fecharam as portas. Nos primeiros momentos do Plano Real [1994], o seguro-desemprego tornou-se ainda mais necessário, já que a alta dos juros e a valorização do real frente ao dólar reduziram investimentos na indústria e estimularam importações, provocando forte desemprego.
As críticas que se fizeram em 1986 ao seguro-desemprego não se restringiram à exclusão dos trabalhadores rurais. Incluíram o baixo alcance do benefício inclusive entre os trabalhadores urbanos. O senador Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP) citou as estatísticas:
— Sem a apropriada observação da legislação trabalhista, uma medida de alcance social como o seguro-desemprego arrisca-se a ser frustrante. Duas qualificações exigidas são a contribuição de 36 meses à Previdência nos últimos quatro anos e o trabalho assalariado nos seis meses anteriores à dispensa. Ora, 53% da população ocupada não contribui para a Previdência, estimulada por empregadores que não desejam pagar sua parte. Será difícil preencher o requisito de ser assalariado por 45% dos empregados, que não têm carteira assinada. Cumpre ao Estado promover imediato ajuste nas condições de trabalho de metade da população, fazendo cumprir leis cinquentenárias [a CLT], sem o que uma lei recém-nascida terá reduzida eficácia.
Ato de fundação da Central Única dos Trabalhadores (CUT), em 1983, em São Bernardo do Campo (SP): movimento sindical se fortaleceu no fim da ditadura militar (J. R. Ripper/Acervo Sind. Metalúrgicos)
Outra crítica foi à forma como o Plano Cruzado, incluindo o seguro-desemprego, foi apresentado ao Congresso Nacional. Criados na ditadura militar, os decretos-leis precisavam ser discutidos e aprovados com rapidez pelo Parlamento. Caso não fossem votados em até 60 dias, eram automaticamente aprovados. A deputada Irma Passoni (PT-SP) expôs a posição de seu partido, contrária à aprovação do decreto-lei:
— Queremos frisar que o Partido dos Trabalhadores, que tem se pautado pela firme defesa dos interesses da classe trabalhadora, não é contra o pacote na totalidade, mas contra a forma como foi implantado. Discordamos do uso do decreto-lei, por representar um atentado à democracia e à harmonia entre os Poderes. Um decreto-lei só nos deixa duas possibilidades: rejeitá-lo ou aprová-lo em sua totalidade, sem corrigir medidas, como esse seguro-desemprego limitado. O Legislativo é desprezado como foro de debate de um projeto vindo do Executivo.
O deputado Eduardo Suplicy (PT-SP) também se queixou:
— Nós compreendemos o aspecto sigiloso da questão do congelamento de preços, mas os outros aspectos são tipicamente algo que deveria ter sido longamente discutido com todos os segmentos da sociedade. Gostaríamos de ter a oportunidade nesta Casa de poder modificar o conteúdo desse decreto-lei. Por tantos anos, o PMDB foi severamente crítico à maneira como os governos militares legislavam sobre a questão econômica, utilizando-se do decreto-lei. Agora, entretanto, é o próprio governo do PMDB que utiliza esse procedimento.
O senador Severo Gomes (PMDB-SP) concordou que os decretos-leis eram um “entulho autoritário”, mas fez uma avaliação diferente em relação àquela proposta em análise:
— Também não morremos de amores pelo instituto do decreto-lei, mas igualmente nos curvamos à conveniência do interesse público. Se tais medidas fossem submetidas a longos debates, os agentes econômicos preparar-se-iam para tirar proveito da reforma, de tal maneira que seria melhor desistir dela.
Em 1988, senadores e deputados progressistas tentaram incluir na Constituição que estava sendo elaborada o direito à estabilidade do trabalhador após dez anos na mesma empresa, mas encontraram a resistência dos parlamentares do Centrão (grupo político conservador formado pelos antigos apoiadores da ditadura). O deputado constituinte Luiz Inácio Lula da Silva (PT-SP) protestou:
— A classe trabalhadora não pode ser descartada feito papel higiênico, como acontece hoje no país. Na hora de admitir, o patrão submete o trabalhador a um check-up, ocasião em que por vezes até dente o companheiro é obrigado a arrancar. Mas, na hora de despedir, basta que o chefe não vá com a cara do empregado, basta que o patrão cisme que ele é descartável.
O Centrão derrubou a estabilidade decenal, e a opção pelo FGTS passou a ser obrigatória na hora de admissão do empregado. Em contrapartida, o seguro-desemprego entrou na Constituição de 1988.
Dois anos mais tarde, foi aprovada a lei de regulamentação, que criou as regras básicas que até hoje estão em vigor. A norma derivou das ideias contidas em três projetos de lei distintos, propostos pelos deputados Jorge Uequed, José Serra (PMDB-SP) e Paulo Paim (PT-RS). A lei de 1990 criou o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que financia a qualificação profissional e o seguro-desemprego com as contribuições dos empregadores e recursos do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep).
Hoje senador, Paulo Paim entende que, mais que um direito trabalhista, o seguro-desemprego é um direito social.
— Eu senti na pele a falta que ele faz. Meu pai foi demitido e, com dez filhos para criar, ficou desesperado. Enfrentamentos muito sofrimento e só não passamos fome porque ele conseguiu um bico nas madrugadas, como vigilante noturno. Para ajudar, eu mesmo tive que começar a trabalhar. Infelizmente, meu pai morreu sem ver o surgimento do seguro-desemprego. Mais tarde, eu também vivi o desemprego e precisei me virar e fazer biscates — conta.
Ao longo destes 40 anos, o seguro-desemprego passou por mudanças, como a criação de modalidades específicas para os empregados domésticos dispensados sem justa causa, as pessoas resgatadas de trabalho análogo à escravidão e os pescadores artesanais, que precisam interromper a pesca em certas épocas do ano para permitir a reprodução dos peixes.
No ano passado, 6,7 milhões de brasileiros receberam o seguro-desemprego, de acordo o Ministério do Trabalho e Emprego. O número equivale a cerca de 17% dos trabalhadores do setor privado com carteira assinada e 61% dos demitidos que poderiam requerê-lo. O valor mensal médio foi de R$ 1.850 — superior aos R$ 1.520 do salário mínimo da época — e os pagamentos se estenderam pelo período médio de quatro meses.
A missão do benefício não é apenas garantir o acesso do trabalhador a recursos básicos durante o desemprego e financiar a busca de um novo emprego, mas também inclui manter a roda da economia nacional girando, já que, ao preservar o nível de consumo das famílias, mantém a indústria, o comércio e os serviços aquecidos.
Na opinião do senador Paulo Paim, é imprescindível que os brasileiros de hoje conheçam a história do seguro-desemprego, incluindo a demora na sua criação:
— As pessoas precisam conhecer essa história para saber que direitos não caem do céu e é preciso lutar para consegui-los e até mesmo não os perder. Basta ver a cruel reforma trabalhista que a Argentina acabou de fazer, facilitando as demissões, reduzindo as indenizações aos demitidos, subindo a jornada diária máxima de 8 para 12 horas. Além disso, sempre se alega que criar ou ampliar direitos trabalhistas implica gastos exorbitantes que levarão os empresários e o Brasil à falência. Já vimos várias vezes na nossa história que isso não é verdade. Como patrões vão sempre tentar aumentar seus lucros, não podemos baixar a guarda jamais.
– Agência Senado
